— Staten bestämmer inte med hela handen, men det finns ändå en styrning. Om man vill ta reda på hur samhällsstyrningen ser ut, så räcker det inte att titta bara på lagar och reglering, hårda styrmedel, utan man måste undersöka vad man kan kalla mjukare styrmedel, säger Erik Hysing, forskare vid centrum för Urbana och Regionala studier, CUReS, vid Örebro universitet.
Han har studerat ”governance”, som kan översättas med samhällsstyrning, inom ämnet statskunskap, där skogspolitik och transporter är två exempel i hans avhandling om miljö- politik. Han har bland annat studerat mängder av dokument och intervjuat 60 personer som representerar olika aktörer i skogens miljöpolitik, exempel-vis skogsbolag, WWF, Naturskyddsföreningen, politiker och tjänstemän — inte minst från Skogsstyrelsen.
Den svenska skogen är en viktig arena för den statliga styrningen. I skogen ställs ekonomi ibland mot biologi, näringsliv mot natur. Staten måste balansera alla olika intressen och se till hela samhället när det gäller miljön. Så hur medveten är styrningen?
—Det är svårt att svara på. Men just dokumenten är naturligtvis väl övervägda, och bakom dem ligger långa processer som har tröskats igenom, säger Erik Hysing. Han fortsätter med ett helt annat exempel på hur styrningen kan te sig:
—Tidigare miljöministern Anna Lindh (åren 1994-1998) höll ett tal i riksdagen där hon berömde miljöcertifiering och de olika parternas insatser. Hon sa att om samtalen mellan parterna skulle fortsätta på samma goda sätt, så skulle inte staten införa en miljövårdsavgift. Var detta uttalande en medveten styrning? Det fanns inget direktiv eller någon order i talet, men flera inom skogssektorn tolkade det i alla fall som statens åsikt, berättar Erik Hysing.
Ska förresten staten lägga sig i? Eller är det marknaden som ska styra? Åsikten att staten den senaste tiden har trätt tillbaka till förmån för marknaden är ganska vanlig, även inom forskningen, säger Hysing. Han nyanserar bilden:
—Både forskare och politiker tror ibland att teknikutveckling, nya produkter och informerade konsumenter leder till att marknaden löser allt. Men så enkelt är det nog inte. Istället kan man säga att marknaden har starkt stöd av staten, men det är kanske inte den faktor man ser först, säger han.
Visserligen har styrningen ändrat utseende över tid, men Erik Hysing tycker att skogen i stort sett har haft en mjuk lagstiftning sedan 1903. Betoningen har legat på utbildning och information snarare än på tvångsmedel. Den starkaste statliga styrningen förekom under 1980-talet, då fokus låg på att skapa produktionsskogar. Efter att en ny skogspolitik infördes 1993 gäller mer eget ansvar för skogsägare och bolag, det vill säga eget ansvar under förutsättning att miljömålen uppfylls. Men även om staten har backat från hård styrning och inte pekar med hela handen, så finns det andra sätt för staten att peka ut riktningen:
—Sveaskog är exempelvis ett bolag som ger staten möjlighet att styra över stora delar av skogen. Här tycker jag att staten kunde göra ännu mer som ledare för skogsbruket, för att styra i rätt miljöriktning, säger Erik Hysing.
Ett annat kraftigt styrmedel är den offentliga upphandlingen. Också här anser Hysing att staten borde göra mycket mer för att genom upphandlingen gynna miljövänligt skogsbruk, även om offentlig upphandling i sin tur delvis styrs av EU-bestämmelser och ramverk. Men svenska staten är ju inte maktlös, utan en del av EU och kan verka för förändringar av ramverket därigenom, påpekar Erik Hysing.
Den tredje viktiga faktor, som Erik Hysing uppmärksammar, är certifieringsorganisationerna. De har ofta lyfts fram som exempel på icke-statlig styrning, där parterna själva kommer överens.
—Men de skulle aldrig fungera om inte staten hade stöttat deras tillkomst. Det är anledningen till att de bara fungerar i relativt välutvecklade länder — det behövs en grundläggande statlig struktur, anser Hysing.
Han påpekar också att miljöcertifieringarna kontinuerligt måste förbättras, något han tror att alla skulle gynnas av:
—Svensk skogsnäring är utsatt för konkurrens inom alla varugrupper, och med den svenska naturens förutsättningarna med långsam växt är miljöcertifieringar ett sätt att konkurrera. Men då behövs statens fortsatta stöd. Certifieringen är en kostnad för skogs-företagen på kort sikt. Det är ju rejäla förändringar som krävs av skogsägaren, och ett problem är genomförandet. Kontrollen ska skötas av oberoende företag. Om ett fel upptäcks hos en skogsägare — hur ofta och hur fel ska det vara för att företaget ska bli av med certifieringen? Det är inte helt utrett, säger Hysing.
Han ser en fara i att certifieringarnas värde kan komma att urholkas: Om de inte hanteras på rätt sätt och utvecklas vidare kan miljörörelsen i längden inte ställa upp på dem.
—Skogsbolagen är oerhört exportberoende, och certifieringarna tillkom för att stora köpare i bland annat Tyskland krävde att svenska skogsbolag skulle producera på ett hållbart sätt. Så om de ifråga-sätts, kan det drabba skogsnäringen hårt, avslutar Erik Hysing.
AV Ulla Sundin Beck