”Departementen kan inte hantera skogsprogrammet”

Bild för Bengt Ek Written by Bengt Ek On the
Statsrådsberedningen och departementen är designerade för att hantera kortsiktiga aktiviteter, som utredningar och riksdagsbeslut. Men inte för operativ verksamhet som skogsprogrammet. Departementen kan också ha sina egna agendor.
Statsrådsberedningen och departementen är designerade för att hantera kortsiktiga aktiviteter, som utredningar och riksdagsbeslut. Men inte för operativ verksamhet som skogsprogrammet. Departementen kan också ha sina egna agendor.
Sverige är ett av få skogsländer i världen som inte har fått igång ett nationellt skogsprogram. Två år efter lanseringen börjar förväntningarna på programmet att tyna bort. Det är en återvändsgränd att lägga det i händerna på ett departement eller Statsrådsberedningen. Det skriver professor Sten Nilsson. Om programmet ska överleva bör arbetet drivas självständigt av en eller flera länsstyrelser eller av ett fristående sekretariat. Och det brådskar.

Skogsnäringen står inför stora utmaningar. Marknads- och industriella strukturförändringar, ändrade konkurrensförutsättningar, ändrade miljökrav och nya samhällsvärderingar. De drivande krafterna till förändringarna ligger utanför sektorn, skogen och landet. Drivkrafterna har olika värde- och geografiska skalor och mycket olika tidshorisonter. Utmaningarna är komplexa och de traditionella instrumenten för skogspolitiken räcker inte till. Riksdagen har därför tagit beslutet om att etablera ett nationellt skogsprogram 2015.

Annons
Annons

Sverige är idag ett av världens få skogsländer som inte har ett nationellt skogsprogram. Finland har under lång tid haft ett nationellt program och dess skogsnäring skulle inte haft den positiva utveckling den kan visa på utan de nationella programmen. Landet har nyligen tagit nya strategier grundade på konceptet om nationellt skogsprogram pga att förutsättningarna för finsk skogsnäring har förändrats radikalt de senaste åren (liksom i Sverige).

Resan om ett svenskt nationellt skogsprogram började redan tidig vinter 2013. Miljömålsberedningen tog initiativet, Landsbygdsministern hakade på, Miljömålsberedningen lade en proposition om etablerandet av programmet, Skogsstyrelsen utförde en förstudie om programmet, landsbygdsdepartementet hade ett antal hearings i frågan. Riksdagen tog beslut om att programmet skall etableras under 2015 och departementet gav också SLU i uppdrag att utföra en studie rörande etablering av programmet. Intentionerna med Riksdagbeslutet var bl.a. att skogsprogrammet skall utföras som en bred samhällelig dialog och skapa samsyn över samhällets långsiktiga relation med skogsnäringen i vid bemärkelse. Programmet skulle bygga på en helhetssyn med ett flersektoriellt/integrerat/tvärvetenskapligt koncept, baseras på omvärldsanalyser, involvera ett aktivt deltagande av samhällets alla grupper med intresse i skogsnäringen och processen skall vara öppen och transparent.

Samtidigt utvecklades ett starkt stöd bland näringens intressenter för etablerandet av programmet. Det kan konstateras att det är sällan (om någonsin i modern tid) vi haft ett så starkt stöd för en skogspolitisk fråga. Detta stöd medförde också att stora förväntningar bland näringens intressenter byggdes upp på programmet – inte minst om ett politiskt engagemamg.

Så vad har hänt rent konkret under dessa två år av förfäktningar? Det finns ett programråd med oklara funktioner etablerat men inget annat. Förväntningarna börjar tyna bort bland intressenterna då man inte kan hålla ett intresse vid liv bara genom utfästelser utan konkreta resultat.

Samtidigt kommer tvetydiga signaler från regeringen. Visserligen säger de politiska signalerna både från regering och alliansen att programmet visst kommer att etableras. Men samtidigt kommer det starka signaler från departementshåll (tjänstekvinnorna och tjänstemannen?) att det blir ”svårt att etablera programmet” eller det blir ”omöjligt att etablera det nationella programmet” pga ”svensk förvaltningstradition” - ”den svenska modellen”. Detta argument framfördes också i Skogsstyrelsens förstudie.

Samtidigt verkar det som om Miljödepartementet har sin egen agenda och försöker köra över det nationella programmet genom att försöka få igenom ett antal käpphästar innan programmet startat. Statssekreteraren har uttalat sig i pressen att hans prioritet är att få till en revidering av skogsvårdslagen så snart som möjligt.

Detta är nonsens. Skall man revidera skogsvårdslagen så skall man göra detta efter man genomfört det nationella programmet och inte före. Annars ser man inte helheten. Tankesättet genomsyras av tron att allt som sker i skogen beror på skogsvårdslagen. Detta är en villfarelse. Analyser av den historiska utvecklingen av skogen och näringen visar att utvecklingen beror till den dominerande delen på faktorer som ligger utanför skogen, sektorn och landet.

Argumentet att den ”svenska modellen” är ett hinder för etablerandet av skogsprogrammet är märkligt. Regeringar har gjort, gör, och kommer att göra precis som de vill om den politiska viljan finns. Man kan därför ifrågasätta om viljan verkligen finns att etablera det nationella skogsprogrammet.

Jag har ägnat ett par veckors tid åt att föra en dialog med mycket erfarna personer som har arbetat i kanslihuset, Statsrådsberedningen, departement, Konstitutionsutskott, långtidsverkat i riksdagen etc för att försöka förstå den ”den svenska förvaltningsmodellen”. Det är en samstämmig bild som växer fram. Slutsatsen är att varken ett departement eller Statsrådsberedningen är lämpliga att handha verkställandet av det nationella skogsprogrammet. Anlednigarna har inte alls med förvaltningstraditioner att göra utan med att dessa regeringsorgan är designerade till att hantera kortsiktiga aktiviteter (utredningar, betänkande, propositioner, riksdagsbeslut, etc) och är definitivt inte designerade att vara operativa vilket skogsprogrammet är i högsta grad. I de fall regeringsorganen har försökt vara operativa har man misslyckats. Dessa regeringsorgan är lämpade för politiska markeringar men inget annat. Det ifrågasattes också i dialogerna om det är konstitutionellt riktigt att grupper där ett statsråd ingår lägger förslag till regeringen, vilket är fallet f.n. med landsbygdsministern som ledare av skogsprogrammet. Bedömningen var att skogsprogrammet kommer att kapsejsa ganska omgående om det ligger fysiskt kvar på ett departement eller under Statsrådsberedningen. Ansvaret for programmets genomförande måste ligga på Regeringen men den operativa verksamheten utanför.

Risken är också att när departementet börjar inse svårigheterna formerar man om programmet till en konventionell utredning (SOU) som rapporterar till departement. Då blir allt som det gamla vanliga och det blir inget omtag på skogsnäringspolitiken som krävs i en snabbt föränderlig omvärld. Man kan tolka regleringsbrevet för Skogsstyrelsen av den 22 december 2014 att detta är på väg att hända. Det är precis vad Miljömålsberedningen, Riksdagen eller intressenterna inte vill ha utan det är det breda programkoncept som diskuterats under två års tid.

Däremot konstaterades det i mina konversationer att det finns ett riksdagsbeslut på att det nationella skogsprogrammet som skall implementeras, och om en regering inte gör detta eller försöker förhala detta så är det ett rejält brott mot den ”svenska förvaltningstraditionen”. Man kan kanske också ställa frågan om inte det pågående drevet av en revidering av skogsvårdslagen (och andra enskilda frågor) är ett brott mot förvaltningstraditionen då riksdagen tagit beslut om att en helhetsanalys skall tas genom att etablera det nationella programmet 2015.

Således, verkställandet av det nationella skogsprogrammet bör snarast lyftas ut ur Landsbygdsministerns och Näringsdepartementets hägn (ansvaret för att programmet genomförs ligger kvar på departementet eller flera departement men programmet lyfts ut rent fysiskt). Annars är risken överhängande att skogsprogrammet åker ned i slasken.

I dialogerna jag haft har vi diskuterat olika alternativ av skogsprogrammets hemvist. De här alternativen ser ut att vara möjliga:

1. Omforma programmet till en konventionell statlig utredning (SOU) eller kommission. Mot detta talar att vi då är tillbaka i det gamla vanliga och stampar på ruta 1 med departement, Skogsstyrelsen, NGOs och näringens traditionella aktörer som huvudaktörer och man löser inte något av problemen som identifierades i processen fram till beslutet om ett nationellt skogsprogram. Vi har problem som kräver breda ansatser, medverkan från andra sektorer av samhället, icke-konventionella analyser och att förslagen på ändrad politik utformas i en bred dialogprocess. Huvuddelen av intressenterna ser inte en SOU som en relevant lösning och det är enligt definition inte ett nationellt program.

2. Ge ett antal sakmyndigheter (t.ex. Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Vinnova, etc), med ett oberoende ordförandeskap, uppdraget att genomföra programmet. Huvudinvändningen mot en sådan lösning blir att myndigheterna kommer att sitta på två stolar, nämligen både policyskapande och verkställande. Det kommer att i slutändan bli så att Skogsstyrelsens kompetens kommer att dominera denna typ av kommission. Risken är stor att de olika myndigheterna främst ser till sina egna intressen och frågan är hur mycket dialog det kommer att bli med andra existerande och nya intressenter i näringen som behöver komma in i bilden.

3. Man tillskapar en helt ny fågel bland regeringsorganen – ett starkt fristående sekretariat - som genomför programmet på regeringens uppdrag. Detta är kanske vad som behövs och fördelen är att man kan rekrytera den kompetens som kan processer och som behövs för genomförandet av programmet. Det är naturligtvis svårt att tillskapa något helt nytt, skräddarsytt och effektivt för skogsprogrammet i en redan etablerad beslutskultur och beslutsstruktur. Men det är inte omöjligt. Tidigare regeringar har använt sig av en samordnare som haft ett litet kansli (1-2 personer) till sitt förfogande (t.ex flyktingpolitiken). Denna senare lösning är inte tillräcklig för skogsprogrammet om inte kanslifunktionen skalas upp betydligt

4. Länsstyrelse(r) leder och genomför processen. Detta är en idé som kanske inte verkade så värst självklar i början men som har växt med tiden och har en potential att kunna vara något intressant. Regeringarna har under senare år givit länsstyrelserna i uppdrag att förverkliga regeringens politik med en eller flera huvudmän från regeringen. Exempel på detta är Energi-och klimatomställningen, Genomförande av landsbygdsprogrammet, Regional tillväxt, etc

En eller flera länsstyrelser i kombination med landshövdingefunktionen skulle kunna vara en spännande lösning för det nationella skogsprogrammet. En länsstyrelse skulle kunna ha det samodnande och övergripande ansvaret för genomförandet av dialogprocessen och andra länsstyrelser skulle kunna ha ansvaret for specifika komponenter av programmet. Tidigare länsstyrelseprogram för regeringen har haft mer än en huvudman från regeringen. I det här fallet kan man tänka sig att Näringsdepartement, Miljödepartementet och Ministern för strategi- och framtidsfrågor är huvudansvariga. Dessutom är Finansdepartementet numera huvudman for länsstyrelserna. Regeringen har också deklarerat att "länsstyrelserna är hela regeringens myndighet".

Länsstyrelserna har en bred kompetens att starta ifrån och olika länsstyrelser har redan olika skogsnäringspolitiska profiler som kan utnyttjas i det nationella skogsprogrammet. Olika länsstyrelser driver frågor såsom kemikluster, träbyggande, skogsteknisk utveckling, skogens upplevelser, skogskötselfrågor, andra generationens drivmedel, utveckling av fiberindustrin, etc. Det finns således redan etablerade breda samarbeten över olika sektorer av samhället inom länsstyrelsernas ram med bäring på skogsnäringen. Det finns således goda möjligheter att möta globala frågeställningar med regional realitet och kunskap i ett länsstyrelselett nationellt skogsprogram genom att engagera de existerande nätverken. Det bäddar också för en regional och nationell mobilisering av implementeringen av skogsprogrammets utfall. Detta är en styrka. Det är implementeringen av skogsprogrammets olika förslag och åtgärder i praktiken som räknas och inget annat.

Det skall understrykas att i alternativet med länsstyrelser så skall de leda dialogprocessen men inte bestämma om innehåll i programmet. Innehållet bestäms av deltagarna i dialogerna och Programrådet.

Det finns ett antal förutsättningar som måste uppfyllas för att länstyrelserna skall lyckas med det nationella programmet. Regeringen måste vara klar med vad man vill uppnå med skogsprogrammet (det gäller alla alternativ för hemvisten av skogsprogrammet). Man måste vara klar med uppgiften och dess struktur som man ger till länsstyrelseerna, uppdraget måste åtföljas av tillräckliga resurser, och det måste finnas effektiva mottagare på departementen som driver skogsprogrammets förslag inom regeringen. Men detta verkar inte vara oöverstigliga krav.

Det är uppenbart att regeringen har valt en återvändsgränd vad gäller det nationella skogsprogrammet genom att förlägga det operativa verkställandet på landsbygdsministern. Det kommer att kapsejsa ganska omgående med en sådan lösning då departementet inte kan hantera operativa verksamheter. Man har förmodligen sneglat för mycket på Finlands lyckosamma skogsprogram under ledning av ministeriet. Skillnaden är att Finland har ett starkt ministerstyre som vi inte har i Sverige.

Regeringen uppmanas att snarast backa ut från återvändsgränden om det nationella skogsprogrammet skall överleva i Sverige. Man måste finna en annnan lösning än en förläggning av programmet till landsbygdsministern. Ett friståaende sekretariat samt länsstyrelsealternativet är de enda realistiska alternativen att arbeta vidare på.

Det brådskar. Oberoende av vilket alternativ man väljer så kommer det nationella programmet att kosta rejält med pengar. Det nationella programmet måste därför inkluderas på ett kraftfullt sätt i vårbudgeten. En av anledningarna till att det hänt så lite konkret under två års tid är förmodligen avsaknanden av nödvändiga resurser. Engagemanget bland näringens intressenter för programmet håller på att tyna bort. Dessutom brådskar det pga förändringarna i skogsnäringens omgivningar och Finland har redan presenterat nya strategier för att hantera dessa senare utmaningar.

I fallet med en länsstyrelseledd process kan man inte komma dragande med att programmet inte passar svensk förvaltningstradition. Det tar oss nämligen hela vägen tillbaka till Axel Oxenstierna och år 1634.

Sten Nilsson

Professor och CEO av Forest Sector Insights AB

 

Publicerad:
Bild för Bengt Ek
Bengt Ek
Chefredaktör och generalsekreterare
  • Timbersports startar säsongen igen

    Kategorier: Stihl Timbersports
    Timbersports, där man tävlar i olika grenar av skogshuggning, har beslutat att återuppta aktiviteterna som stoppats av pandemin. Säsongen startar den 10 augusti.
  • Annons
  • Insamling ska skydda skog genom uppköp

    Miljöpartistiska riksdagsledamoten Rebecka Le Moine har startat en insamling för att köpa upp skog med syfte att skydda den från brukande. 
  • Bra vårförsäljning i bygghandeln

    Det blev ett lysande andra kvartal för byggmaterialhandeln som har sin viktigaste försäljningsperiod under vår och försommar.
  • Annons
  • Många ekorrar sjuka av parasit

    Kategorier: ekorre, Cryptosporidier
    Mer än var tredje ekorre kan vara smittad av parasiten Cryptosporidier, visar ny forskning. Smittan kan orsaka kraftiga diarréer även hos människor.
  • Virkespriserna sjönk i juli

    Priserna på massaved och sågtimmer sjönk i södra och mellersta Sverige i juli, visar Virkesbörsens sammanställning. 
  • Annons